O que são os “tetos de referência” da Reforma Tributária? Explicação completa do Art. 367 da LC 214/2025
A Subseção VII da Lei Complementar nº 214/2025 define como funcionam os limites máximos (os chamados tetos de referência) para as alíquotas globais da CBS e do IBS, especificamente para os anos de 2030 e 2035, que são períodos críticos da transição.
O Art. 367 apresenta cinco conceitos fundamentais que serão utilizados nos arts. 368 e 369 — que tratam dos ajustes efetivos das alíquotas — e que determinam se a soma das alíquotas pode ou não ser alterada nesses anos.
Neste artigo, vamos explicar cada conceito, de maneira técnica e didática, como se fosse uma história que amarra toda a lógica da Reforma Tributária.
1. Para que serve o Art. 367?
O Art. 367 não traz fórmulas diretas de cálculo de alíquotas, mas sim definições essenciais que funcionam como “engrenagens” para:
- calcular os limites máximos de arrecadação;
- comparar o novo sistema (CBS + IBS) com o sistema antigo (IPI, ICMS, ISS, PIS, COFINS etc.);
- impedir aumento indevido de carga tributária;
- permitir ajustes controlados na transição.
Na prática, essas definições existem para garantir que:
A soma CBS + IBS não ultrapasse a arrecadação histórica do país sobre bens e serviços, medida em proporção do PIB.
2. O que é o Teto de Referência da União? (inciso I)
O inciso I define o Teto de Referência da União como a média da receita, no período de 2012 a 2021, apurada como proporção do PIB, dos seguintes tributos:
- imposto do art. 153, IV (IPI);
- contribuições do art. 195, I, “b” e IV (COFINS/PIS funcional);
- contribuição para o PIS (art. 239);
- imposto do art. 153, V (IOF sobre seguros).
Em termos práticos, isso quer dizer que, antes da Reforma, a União arrecadava, sobre bens e serviços, por meio de diversos tributos, como o IPI, o PIS, a COFINS e o IOF em situações específicas relacionadas ao consumo.
A Reforma substitui esse conjunto de tributos por dois pilares principais:
- CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços);
- Imposto Seletivo.
Para garantir a neutralidade da Reforma na esfera federal, a lei faz o seguinte:
Calcula quanto a União arrecadava com esses tributos antigos, entre 2012 e 2021, como percentual do PIB.
Esse percentual médio se torna o Teto de Referência da União, que será utilizado para:
- controlar a evolução da CBS;
- acompanhar a soma CBS + Imposto Seletivo;
- avaliar a arrecadação federal em 2030 e 2035;
- impedir que a carga federal pós-Reforma supere a carga histórica sobre bens e serviços.
3. O que é o Teto de Referência Total? (inciso II)
O inciso II define o Teto de Referência Total como a média da receita, de 2012 a 2021, apurada como proporção do PIB, dos seguintes tributos:
- IPI (art. 153, IV);
- ICMS (art. 155, II);
- ISS (art. 156, III);
- COFINS e PIS sobre receitas e faturamento (art. 195, I, “b” e IV);
- PIS (art. 239).
De forma didática, o Teto Total soma as arrecadações históricas de:
- União (IPI, PIS, COFINS etc.);
- Estados (ICMS);
- Municípios (ISS).
Ou seja, trata-se de quanto o Brasil arrecadava sobre bens e serviços, como proporção do PIB, antes da Reforma Tributária.
Esse número é fundamental porque funciona como um teto máximo global para a tributação sobre consumo:
- limita a soma entre CBS + IBS;
- limita a arrecadação conjunta da União, dos Estados e dos Municípios sobre o consumo;
- cria um “freio” estrutural contra aumentos disfarçados de carga.
4. O que é a Receita-Base da União? (inciso III)
O inciso III traz a definição de Receita-Base da União como a receita da União com a CBS e com o Imposto Seletivo, apurada como proporção do PIB.
A partir de 2027, o cenário federal passa a ser:
- a União deixa de arrecadar PIS/COFINS no modelo antigo;
- o IPI é reduzido a situações residuais;
- ganham protagonismo a CBS e o Imposto Seletivo.
A Receita-Base da União mede, ano a ano, quanto a União arrecada de CBS + Imposto Seletivo, sempre como percentual do PIB.
Esse indicador será comparado ao Teto de Referência da União para verificar se:
- a carga federal aumentou;
- a carga diminuiu;
- ou se será necessário ajustar a alíquota da CBS (ou calibrar o conjunto) nos momentos críticos da transição, especialmente em 2030 e 2035.
5. O que é a Receita-Base dos entes subnacionais? (inciso IV)
O inciso IV trata da Receita-Base dos entes subnacionais (Estados, Distrito Federal e Municípios):
Ela é definida como a receita desses entes com o IBS, deduzida da parcela prevista no art. 350, II, “b”, apurada como proporção do PIB.
Na prática:
- Estados, Municípios e o Distrito Federal passam a ter sua arrecadação medida principalmente pelo IBS;
- essa arrecadação é medida como percentual do PIB;
- é feito um ajuste para excluir determinadas parcelas relacionadas a contribuições específicas substituídas, conforme o art. 350, II, “b”.
Essa é a chamada Receita-Base Subnacional, que será:
- comparada ao Teto de Referência Total;
- usada para limitar o aumento de carga em 2030 e 2035;
- considerada em conjunto com a Receita-Base da União para avaliar o comportamento da soma CBS + IBS.
6. O que é a Receita-Base Total? (inciso V)
O inciso V fecha a estrutura e define a Receita-Base Total como a soma da Receita-Base da União e da Receita-Base dos entes subnacionais, com multiplicadores específicos para cada ano da transição.
A lógica é a seguinte:
Somam-se a Receita-Base da União (CBS + Imposto Seletivo) e a Receita-Base dos Estados, DF e Municípios (IBS), e aplica-se um fator multiplicador que ajusta proporcionalmente essa soma, conforme a etapa da transição.
Os multiplicadores são:
- 2029: multiplicar por 10;
- 2030: multiplicar por 5;
- 2031: multiplicar por 10/3;
- 2032: multiplicar por 10/4;
- 2033: multiplicar por 1.
Esses fatores existem porque, em cada ano da transição, o IBS ainda representa apenas uma parte da receita de referência. Os multiplicadores reconstroem o cenário como se o IBS já estivesse em 100%:
- em 2029, o IBS representa 10% da receita de referência → multiplica-se por 10 para simular o todo;
- em 2030, o IBS representa 20% → multiplica-se por 5;
- em 2031, o IBS representa 30% → multiplica-se por 10/3;
- em 2032, o IBS representa 40% → multiplica-se por 10/4;
- em 2033, o IBS já é 100% → multiplica-se por 1.
Com isso, a Receita-Base Total reflete como seria a arrecadação completa caso a transição já estivesse concluída em cada ano. Essa receita ajustada é então comparada ao Teto de Referência Total para evitar qualquer aumento indevido de carga tributária ao longo da transição.
8. Impacto prático para empresas
Do ponto de vista das empresas, os tetos de referência da Reforma Tributária funcionam como uma espécie de “trava de segurança” contra surpresas.
Alguns impactos práticos importantes são:
- Garante estabilidade e neutralidade: a soma das alíquotas CBS + IBS não pode explodir ou variar fora dos padrões históricos, criando um ambiente mais previsível para indústrias farmacêuticas, distribuidoras, hospitais, varejo e grandes redes;
- Induz planejamento tributário mais seguro: empresas podem planejar margens, precificação e contratos olhando para o limite máximo de carga futura e para os ajustes previstos em 2030 e 2035;
- Prevê maior previsibilidade para 2030 e 2035: esses anos serão momentos de verificação, em que a Receita-Base Total será comparada ao Teto Total para definir se há espaço ou necessidade de ajuste;
- Impede aumento abrupto de tributação: como existe um teto de referência e mecanismos de comparação com o passado, fica mais difícil usar a Reforma como desculpa para um aumento estrutural de carga;
- Auxilia na calibragem de preços, margens e repasses: empresas passam a saber qual é o limite máximo possível da carga tributária futura dentro da lógica dos tetos da Reforma.
Para aprofundar o tema no contexto farma, vale combinar esse conteúdo com a leitura do artigo da Simtax sobre Reforma Tributária no setor farmacêutico e com o curso gratuito sobre Reforma Tributária no setor farmacêutico, que traduzem esses conceitos para a prática de indústrias, distribuidores e hospitais.
7. Resumo didático — a história do Art. 367
O Art. 367 cria cinco conceitos-chave que formam o coração do controle de carga da Reforma Tributária:
- Teto de Referência da União: quanto a União arrecadava historicamente sobre bens e serviços (IPI, PIS, COFINS etc.), como percentual do PIB;
- Teto de Referência Total: quanto o país (União + Estados + Municípios) arrecadava sobre bens e serviços, como percentual do PIB;
- Receita-Base da União: quanto a União passa a arrecadar com CBS + Imposto Seletivo, como percentual do PIB;
- Receita-Base dos entes subnacionais: quanto Estados, DF e Municípios arrecadam com IBS, descontando parcelas específicas, como percentual do PIB;
- Receita-Base Total: a soma das duas receitas-base, ajustada com multiplicadores que simulam o sistema como se já estivesse 100% implantado em cada etapa.
Esses cinco indicadores serão usados diretamente nos artigos seguintes (368 e 369) para definir limites máximos das alíquotas, controlar a neutralidade da Reforma, permitir ajustes da CBS e do IBS em 2030 e 2035 e garantir que a Reforma Tributária não se transforme em um aumento permanente de carga.
8. Impacto prático para empresas
Do ponto de vista das empresas, os tetos de referência da Reforma Tributária funcionam como uma espécie de “trava de segurança” contra surpresas.
Alguns impactos práticos importantes são:
- Garante estabilidade e neutralidade: a soma das alíquotas CBS + IBS não pode explodir ou variar fora dos padrões históricos, criando um ambiente mais previsível para indústrias farmacêuticas, distribuidoras, hospitais, varejo e grandes redes;
- Induz planejamento tributário mais seguro: empresas podem planejar margens, precificação e contratos olhando para o limite máximo de carga futura e para os ajustes previstos em 2030 e 2035;
- Prevê maior previsibilidade para 2030 e 2035: esses anos serão momentos de verificação, em que a Receita-Base Total será comparada ao Teto Total para definir se há espaço ou necessidade de ajuste;
- Impede aumento abrupto de tributação: como existe um teto de referência e mecanismos de comparação com o passado, fica mais difícil usar a Reforma como desculpa para um aumento estrutural de carga;
- Auxilia na calibragem de preços, margens e repasses: empresas passam a saber qual é o limite máximo possível da carga tributária futura dentro da lógica dos tetos da Reforma.
Para aprofundar o tema no contexto farma, vale combinar esse conteúdo com a leitura do artigo da Simtax sobre Reforma Tributária no setor farmacêutico e com o curso gratuito sobre Reforma Tributária no setor farmacêutico, que traduzem esses conceitos para a prática de indústrias, distribuidores e hospitais.
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