A Polêmica da Base de Cálculo na Reforma Tributária

O que é a Reforma Tributária?

A Reforma Tributária (EC 132/2023) foi criada com o objetivo de simplificar os tributos sobre consumo no Brasil, substituindo cinco tributos:
• PIS e Cofins
• IPI
• ICMS
• ISS

por apenas três:
• CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços – Federal)
• IBS (Imposto sobre Bens e Serviços – Estados e Municípios)
• Imposto Seletivo (com função extrafiscal, em substituição parcial ao IPI).

A promessa central era eliminar a complexidade, reduzir o efeito cascata e trazer mais transparência à carga tributária.

O Problema – A polêmica da base de cálculo

Apesar da promessa de simplificação, surgiu uma dúvida crítica:

Os novos tributos (IBS e CBS) podem ser incluídos na base de cálculo dos tributos antigos (ICMS, ISS e IPI) durante a transição (2026–2032)?

Esse detalhe aparentemente técnico pode alterar a carga tributária, comprometer a neutralidade da reforma e gerar insegurança jurídica.

A Origem da Controvérsia

• PEC 45/2019 (texto original): vedava expressamente a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS, ISS e IPI.
• EC 132/2023 (texto final): essa vedação foi suprimida, abrindo espaço para a interpretação de que, na ausência de proibição expressa, aplica-se a regra geral do “cálculo por dentro” (imposto compondo a base de outro imposto).

Esse apagamento é o núcleo da controvérsia.

O que foi suprimido na transição da PEC 45/19 para a EC 132/23

Para entender a origem da controvérsia, é preciso comparar a redação original da PEC 45/19 com o texto final aprovado na EC 132/23:

Redação da PEC 45/19 (original):

• Art. 156-A, IX:determinava que o IBS não poderia integrar sua própria base de cálculo nem a dos tributos previstos nos arts. 153, IV e VIII (IPI e IOF), 155, II (ICMS), 156, III (ISS) e 195 (PIS/Cofins, CSLL etc.)
• Art. 195, §17: estabelecia que a CBS não poderia integrar sua própria base nem a dos tributos dos mesmos artigos acima (IPI, ICMS, ISS, IBS, PIS/Cofins e CSLL).

Ou seja: estava expressamente proibido que o IBS e a CBS entrassem na base de cálculo do ICMS, do ISS e de outros tributos já existentes.

Comparativo detalhado

PEC 45/19 – texto original
Art. 156-A, IX
“… não integrará sua própria base de cálculo nem a dos tributos previstos nos arts. 153, IV e VIII, 155, II, 156, III, e 195, I, “b”, IV e V, e da contribuição para o Programa de Integração Social de que trata o art. 239.”
Aqui aparece explicitamente a vedação de incluir o ICMS (art. 155, II) e o ISS (art. 156, III) na base do IBS.

EC 132/23 – texto final
Art. 156-A, IX
“… não integrará sua própria base de cálculo nem a dos tributos previstos nos arts. **153, VIII, e 195, I, “b”, IV e V, e da contribuição para o Programa de Integração Social de que trata o art. 239.”

O que foi suprimido?

Na transição do texto, foram apagados os trechos que citavam:
• “153, IV” → IPI
• “155, II” → ICMS
• “156, III” → ISS

Essas referências estavam no texto original, mas desapareceram na versão final da Emenda Constitucional.

Explicação didática

• Antes (PEC 45/19): o texto era claro — IBS não poderia compor a base do ICMS nem do ISS.
• Depois (EC 132/23): esses dois tributos foram apagados da lista, restando apenas proibições ligadas a tributos federais (ex.: PIS, Cofins, CSLL e o próprio IPI).

Consequência: como não existe mais a proibição expressa, estados e municípios alegam que, pela regra geral, o IBS e a CBS devem sim compor a base do ICMS e do ISS. É exatamente esse “apagamento” que gera a atual controvérsia.

Consequências da Omissão

• Efeito cascata: imposto sobre imposto, contrariando a lógica da reforma.
• Violação de princípios constitucionais:
  • Não cumulatividade
  • Neutralidade
  • Transparência
• Insegurança jurídica: abre espaço para judicialização em massa (uma nova “tese do século”).

Risco político e econômico: perda da credibilidade da reforma.

As Reações e Movimentos Legislativos

• FNP e Comsefaz: defendem a inclusão para evitar queda de arrecadação (ex.: ISS poderia perder até 16,2% em 2032).
• Juristas e especialistas: apontam retrocesso jurídico e violação da promessa da reforma.
• Projetos em andamento: tramita o PLP 16/2025, que busca deixar expresso que o IBS e a CBS não integram a base de cálculo do ICMS, ISS e IPI durante a transição.

LC 214/2025: já deixou claro que ICMS, ISS, Cofins e PIS não entram na base do IBS e da CBS — mas não trouxe reciprocidade para o sentido inverso.

O que diz a LC 214/2025

A LC 214/2025 regulamentou vários pontos da reforma tributária.
No artigo 12, §2º, inciso V, está escrito:

“Não integram a base de cálculo do IBS e da CBS: o ICMS, o ISS, a Cofins e o PIS.”

Ou seja: a lei é clara ao afirmar que os tributos antigos não entram na base dos novos tributos.

Explicação didática

• A base de cálculo do IBS e da CBS é o valor da operação (o preço de venda).
• Pela LC 214/25, esse valor não pode ser inflado com ICMS, ISS, PIS ou Cofins.
• Isso evita a cobrança de IBS/CBS “em cima” de tributos antigos.

Até aqui, a lógica da simplificação foi respeitada.

IBS e CBS serão calculados “por fora”

Um ponto importante esclarecido pela própria EC 132/2023 e reforçado pela LC 214/2025 é a forma de cálculo dos novos tributos:

• O IBS e a CBS não integram suas próprias bases de cálculo.
• Isso significa que serão calculados “por fora”, como o IPI, e não “por dentro” como o ICMS.

Na prática:

• ICMS (por dentro): a alíquota incide sobre um valor que já inclui o próprio imposto → a carga efetiva é maior que a nominal.
• IBS e CBS (por fora): a alíquota incide sobre o preço líquido da operação, garantindo mais transparência e alinhando a alíquota nominal à efetiva.

Esse desenho reforça um dos objetivos centrais da reforma: acabar com o imposto “escondido” dentro do preço e dar clareza ao consumidor e às empresas.

O problema: ausência de reciprocidade

O texto da LC 214/2025 não falou nada sobre a situação inversa:

–Se o IBS e a CBS podem ou não entrar na base de cálculo do ICMS, ISS e IPI (que continuam existindo durante a transição).

Resultado: brecha interpretativa → risco de inclusão de novos tributos nas bases antigas e mais insegurança jurídica.

O que isso significa na prática

• O IBS e a CBS não podem ter em suas bases o ICMS, ISS, PIS e Cofins (isso está claro).
• Mas nada impede que o ICMS e o ISS tentem incluir IBS e CBS em suas próprias bases.

Resultado: abre-se um campo de potencial litigiosidade e contencioso bilionário.

Interpretação prática sobre o IPI

• Alguns entendem que, como a EC 132/23 citou expressamente que o Imposto Seletivo pode compor a base de outros tributos, se fosse o mesmo caso para o IPI, isso teria sido escrito.
• Assim, o entendimento majoritário é que o IPI não deve integrar a base do IBS/CBS.
• Porém, ainda existe dúvida se o IBS e a CBS poderiam compor a base do IPI durante a transição, já que a proteção foi retirada.

Conclusão didática sobre o IPI

• Antes (PEC 45/19): IBS e CBS não entrariam na base do IPI.
• Depois (EC 132/23): a proteção foi apagada.
• LC 214/25: não trouxe regra específica sobre o IPI.

Assim como no ICMS e no ISS, há uma zona cinzenta em relação ao IPI.
Com o avanço do Imposto Seletivo, a discussão tende a perder força após 2032, mas ainda gera insegurança no período de transição.

O papel decisivo do PLP 16/2025

Diante dessa omissão, tramita na Câmara o PLP 16/2025, que busca deixar expresso que:

– IBS e CBS não integram a base de cálculo do ICMS, ISS e IPI durante a transição.

Se aprovado, o PLP 16/25 terá três efeitos imediatos:

1. Eliminar o efeito cascata entre novos e antigos tributos.
2. Garantir segurança jurídica para empresas e investidores.
3. Preservar a integridade da reforma, evitando aumento disfarçado de carga tributária.